I.
Introducción
El régimen
de exoneraciones tributarias aplicable a la Amazonía peruana [i]
constituye una de las políticas públicas más relevantes en materia de
integración territorial, equidad regional y compensación por desventajas
estructurales. La exoneración del Impuesto General a las Ventas (IGV) y del
Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) sobre determinados bienes, entre ellos los
combustibles, no responde únicamente a criterios fiscales, sino que busca
corregir fallas históricas de acceso, altos costos logísticos y rezagos
económicos persistentes en una región estratégica para el país.
En este
contexto, la participación de Petroperú S.A., empresa estatal de derecho
privado, adquiere una relevancia singular. En tanto empresa pública, Petroperú
no es un agente económico cualquiera: su accionar debe ser coherente no solo
con criterios de eficiencia empresarial, sino también con los objetivos de la
política pública que el propio Estado define e implementa. [ii]
El presente
post analiza críticamente una práctica atribuida a Petroperú en la Amazonía: Si
bien la empresa no aplica IGV ni ISC en sus ventas de combustibles, incrementa
su precio de venta de manera tal que termina capturando - e incluso superando -
el beneficio económico derivado de la exoneración tributaria. Esta
situación, aun cuando pudiera ajustarse a la legalidad formal, plantea serios
cuestionamientos desde la perspectiva de la legitimidad, la coherencia de la
acción estatal y el rol promotor del Estado en territorios históricamente
postergados.
La tesis
central de este trabajo es que dicha práctica desnaturaliza el objetivo de la
exoneración tributaria, debilita la política pública de desarrollo amazónico y
revela una preocupante tensión entre la lógica empresarial de una empresa
estatal y su responsabilidad política e institucional.
II. Marco
conceptual: Estado empresario, política pública y rol promotor
La
literatura sobre el Estado empresario distingue claramente entre la función del
Estado como regulador, como formulador de políticas públicas y como agente
económico directo. Cuando el Estado actúa a través de empresas públicas, éstas
no operan en un vacío normativo ni político: su legitimidad se sustenta en la
coherencia con los fines públicos que justifican su existencia.
El rol
promotor del Estado implica intervenir activamente para corregir desigualdades
territoriales, fomentar el desarrollo económico y garantizar condiciones
mínimas de acceso a bienes esenciales. En regiones periféricas como la
Amazonía, este rol adquiere un carácter reforzado, dado el aislamiento
geográfico, la débil infraestructura y los mayores costos de aprovisionamiento.
[iii]
Las
exoneraciones tributarias no son un privilegio fiscal, sino un instrumento de
política pública con finalidad económica y social. Su eficacia depende de que
el beneficio sea efectivamente trasladado al consumidor final o a los agentes
productivos locales, y no capturado por intermediarios o proveedores
dominantes.
En este
marco, una empresa estatal que opera en un mercado estratégico como el de
combustibles debe internalizar la finalidad de la política pública en su
estructura de decisiones. De lo contrario, se produce una disociación peligrosa
entre el diseño de la política y su implementación real. [iv]
III.
Análisis técnico de la formación de precios y la exoneración tributaria
Desde el
punto de vista técnico, la exoneración del IGV y del ISC reduce
significativamente la carga tributaria sobre los combustibles comercializados
en la Amazonía. En un escenario competitivo y coherente con el objetivo de la
política pública, dicha reducción debería reflejarse en menores precios finales
para los consumidores.
Sin
embargo, cuando el proveedor dominante - en este caso Petroperú S.A. -
incrementa su precio base de venta, el efecto económico neto puede ser la
neutralización total o parcial del beneficio tributario. Más aún, si el
incremento de precios supera el monto de los tributos exonerados, la empresa
termina apropiándose de una renta que originalmente estaba destinada a aliviar
el costo para la población amazónica.
Desde una
lógica estrictamente empresarial, esta práctica puede justificarse como una
estrategia de recuperación de costos, mejora de márgenes o sostenibilidad
financiera. No obstante, esta racionalidad resulta insuficiente cuando se trata
de una empresa estatal que opera bajo un régimen especial precisamente diseñado
para beneficiar a una región específica.[v]
Aquí emerge
una distinción clave: el cumplimiento formal de la norma tributaria no
garantiza el cumplimiento de su finalidad económica y social. La política
pública no se agota en la letra de la ley, sino en el impacto real de su
aplicación.
IV.
Implicancias políticas e institucionales
Las
implicancias de esta práctica trascienden el ámbito técnico y se sitúan de
lleno en el plano político - institucional.
En primer
lugar, se produce una distorsión de la política pública. Al capturar el
beneficio de la exoneración, Petroperú redefine de facto el destino de una
medida diseñada por el Estado para promover el desarrollo regional. Esto
equivale a una reasignación implícita de recursos públicos sin deliberación
democrática ni control político explícito.
En segundo
lugar, se afecta el principio de equidad territorial. La Amazonía continúa
enfrentando precios elevados de combustibles, pese a contar con un régimen
especial que debería mitigar precisamente ese problema. El resultado es una
profundización de la percepción de abandono y de incumplimiento de las promesas
estatales.
En tercer
lugar, se evidencia un problema de gobernanza de las empresas públicas. Cuando
una empresa estatal actúa de manera autónoma respecto de los objetivos de la
política pública, surge la pregunta sobre la eficacia del control ejercido por
el Estado accionista. ¿Existe una alineación clara entre el Ministerio de
Economía y Finanzas, el sector Energía y Minas y la estrategia comercial de
Petroperú? ¿O estamos ante una empresa que, en la práctica, se comporta como un
actor privado sin los contrapesos correspondientes?
Finalmente,
esta situación erosiona la legitimidad del Estado. Para la ciudadanía, resulta
irrelevante si la captura del beneficio se produce por vía tributaria o por vía
de precios: el efecto percibido es que la política pública no cumple su
promesa.
V.
Legalidad versus legitimidad: una discusión necesaria
Uno de los
aspectos más delicados del análisis es la diferencia entre legalidad y
legitimidad. Es posible que Petroperú no infrinja ninguna norma explícita al
fijar sus precios. Sin embargo, la ausencia de ilegalidad no equivale a la
existencia de legitimidad.
Si el beneficio se absorbe en el precio se
convierte en margen empresarial y no reduce los precios finales. Entonces la
política pública fracasa en su finalidad social, aunque sea legal. El punto
crítico es que el precio NO está regulado por la exoneración y se rige
por la oferta y la demanda
La exoneración elimina
impuestos, pero no obliga a reducir el precio final, no impone un tope de
precios, no exige trasladar íntegramente el beneficio tributario al consumidor.
Por tanto, Petroperú es libre de fijar su precio base. Entonces la política
pública fracasa en su finalidad social, aunque su práctica sea legal.
Las
empresas estatales están sujetas a un estándar más alto de responsabilidad
pública. Su accionar debe ser evaluado no solo por su rentabilidad, sino por su
coherencia con el interés general. Cuando una empresa del Estado vacía de
contenido una política pública, aun sin violar la ley, incurre en una forma de
irresponsabilidad institucional. [vi]
Desde una
perspectiva de ética pública, la pregunta central no es si Petroperú puede
hacerlo, sino si debe hacerlo. Esta distinción es crucial para preservar la
credibilidad de la acción estatal y evitar que las políticas públicas se
conviertan en meros enunciados formales sin impacto real.
VI.
Conclusiones y recomendaciones
El análisis
realizado permite concluir que la práctica de fijación de precios de Petroperú
en la Amazonía, en el contexto de exoneraciones tributarias, plantea serios
cuestionamientos desde la perspectiva de la política pública, la equidad
territorial y la gobernanza del Estado empresario.
Sin
cuestionar la legalidad formal de dicha práctica, resulta evidente que esta
desnaturaliza el objetivo de la exoneración y debilita el rol promotor del
Estado. La captura del beneficio tributario por parte de una empresa estatal
constituye una contradicción institucional que debe ser corregida.
La práctica
de fijación de precios de Petroperú en la Amazonía, si bien es consistente con
la normativa tributaria vigente, resulta conceptualmente incompatible con el
rol promotor del Estado. Al internalizar el beneficio de la exoneración fiscal,
la empresa estatal transforma un instrumento de política redistributiva en un
mecanismo de fortalecimiento financiero propio, erosionando la coherencia y
eficacia de la acción pública.
El reclamo
de Petroperú por la compensación de impuestos exonerados en la Amazonía no
responde a una pérdida económica efectiva, sino a la expectativa de capturar un
flujo tributario que, por definición, no le pertenece. Dicha pretensión resulta
incompatible con los principios de economía pública y con el rol promotor del
Estado, especialmente cuando la empresa ha absorbido el beneficio fiscal
mediante ajustes en su estructura de precios.
No es
defendible que el Estado renuncie a recaudar para promover el desarrollo
regional y, simultáneamente, indemnice a su propia empresa por no haber cobrado
impuestos que nunca le pertenecieron.
Cuando el
Estado se subsidia a sí mismo sin beneficiar al ciudadano, el instrumento deja
de ser política pública y se convierte en contabilidad interna
Se
recomienda, en consecuencia, fortalecer los mecanismos de alineación entre las
políticas públicas y la gestión de las empresas estatales, establecer criterios
explícitos de formación de precios en contextos de regímenes especiales y
reforzar la supervisión política del Estado accionista.
Solo así
será posible asegurar que instrumentos como las exoneraciones tributarias
cumplan efectivamente su finalidad y que las empresas públicas actúen como
verdaderos agentes del desarrollo y no como actores que reproducen las lógicas
que la política pública busca corregir.
[i] La Ley N°27037 es la Ley de Promoción de la
Inversión en la Amazonía peruana (30-12-98), busca fomentar el
desarrollo sostenible de la región amazónica mediante incentivos tributarios
(como tasas preferenciales del 5% o 10% para el Impuesto a la Renta y
exoneraciones del IGV e ISC para operaciones locales) y la promoción de
inversión pública y privada en infraestructura, energía y actividades
productivas, siempre que las operaciones se realicen y consuman dentro de la
zona amazónica para industrializarla.
[ii] Constitución Política del Perú (1993) - Artículo
60°.- “El Estado reconoce el pluralismo económico. La economía nacional se
sustenta en la coexistencia de diversas formas de propiedad y de empresa. Sólo
autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad
empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público o de
manifiesta conveniencia nacional. La actividad empresarial, pública o no
pública, recibe el mismo tratamiento legal.”
[iii] El año
1988, en que se promulgó la Ley de Promoción de la Inversión en la Amazonía, nada era más necesario y urgente en esta
Región olvidada de nuestro país que legislar para promover la inversión.
Recordemos que, en dicho año, la Amazonía (Selva peruana) presentaba altas
tasas de pobreza monetaria, especialmente en el área rural, con indicadores
significativamente superiores al promedio nacional y a la Costa, reflejando la
marginación de la región, donde la pobreza extrema afectaba a una parte
considerable de su población, siendo un factor clave la dispersión geográfica y
el acceso limitado a servicios básicos. Mientras que en Lima Metropolitana la pobreza extrema era de
solo 2.0%, en la Selva Rural la cifra era trece veces mayor, evidenciando una
profunda desigualdad estructural.
Al 2024 las cifras continúan siendo desesperantes: la
pobreza monetaria en Loreto es de 43.0% y ocupa el último puesto en el
indicador de competitividad regional peruano.
[iv]
“Acciones para atraer Inversiones e Impulsar el Desarrollo Sostenible de la
Amazonia Peruana” - Ministerio de Economía y Finanzas
https://ceamazonico.pe/wp-content/uploads/2025/06/Jueves-Sesion-1.pdf
[v]
LEY Nº 28840 – 19/7/06: Ley de
fortalecimiento y modernización de la empresa PETROPERÚ S.A.
“Artículo 28.- ModifÍcanse los artículos 39, 10° y 11º del Decreto
Legislativo Nº 43, con el siguiente texto: "Artículo 3º.- El objeto social
de PETROPERU S.A. es llevar a cabo las actividades de Hidrocarburos que
establece la Ley Orgánica de Hidrocarburos, Ley № 26221, en todas las fases de
la industria y comercio del petróleo, incluyendo sus derivados, petroquímica
básica y otras formas de energía. En el ejercicio de su objeto social,
PETROPERU S.A. actuará con autonomía económica, financiera y administrativa, y
con arreglo a los objetivos anuales y quinquenales que apruebe el Ministerio de
Energía y Minas… “
[vi] La misión de PETROPERÚ S.A. es “Proveer
energía de calidad de forma competitiva, confiable y sostenible, contribuyendo
al desarrollo y a la seguridad energética del país.”
https://www.petroperu.com.pe/acerca-de-petroperu/mision--vision-y-valores/
